PIŠE Prof. dr Milan Blagojević, redovni univerzitetski profesor ustavnog prava, Univerzitet za poslovni inženjering i menadžment Banja Luka
Neki primjeri nametanja propisa od strane visokog predstavnika
Narednim redovima želim najprije ukazati na dvije bitne činjenice. Prva je da se, u vezi sa ovlašćenjima visokog predstavnika, radi o riječima i pojmovima koji ne ostavljaju prostora za tumačenje na način na koji je to učinio Evropski sud za ljudska prava u predmetu Berić i drugi protiv BiH. Međutim, druga činjenica je da, nažalost, pomoću institucija kakva je Evropski sud za ljudska prava smisao i svrha tih riječi mogu biti izvrgnuti u njihovu suprotnost naopakim tumačenjem. Stoga će, vjerujem, Dejtonski sporazum ući u istoriju međunarodnog prava upravo po ovom svojevrsnom izvitoperavanju značenja njegovih aneksa u njihovu potpunu suprotnost, ali i kao lekcija koju bi trebalo da pređu svi koji će u budućnosti biti u prilici da zaključuju ovakve ili slične sporazume, kako ne bi, pod uslovom da su dobronamjerni, napravili greške koje su učinili srpski potpisnici Dejtonskog sporazuma. Ovaj sporazum zaista predstavlja primjer kako se mora biti krajnje oprezan i promišljen kod formulisanja ne samo rečenica nego, gotovo, i svake riječi, jer se iste, onom koji ih obrazuje, mogu kasnije vratiti kao bumerang. Izlaganje koje slijedi treba da učini očiglednim odgovor na pitanje koje, da se poslužim riječima Nikole Poplašena, glasi:
„zar se može vjerovati onima, i sa njima postići dogovor, koji organizuju i događaje i procese rata i mira, daleko od svoje zemlje, da bi potvrdili vlastite ideološke principe i ostvarili vlastite interese“.
(Nikola Poplašen: Rušenje Dejtona, Banja Luka, 2001, str. 93)
Dakle, Aneksom 10 Dejtonskog sporazuma strane potpisnice su se saglasile i za visokog predstavnika predvidjele da će:
a) nadgledati sprovođenje mirnog rješenja;
b) održavati tijesne političke kontakte sa stranama da bi one u potpunosti poštovale sve civilne aspekte mirnog rješenja i visoki nivo saradnje između njih i organizacija i agencija koje učestvuju u tim aspektima
v) koordinisati aktivnosti civilnih organizacija i agencija u BiH u cilju obezbjeđenja efikasnog sprovođenja civilnih aspekata mirnog rješenja. Pri tome je predviđeno da će visoki predstavnik poštovati njihovu autonomiju u okviru njihovog djelokruga rada dok će im, po potrebi, davati opšte smjernice o uticaju njihovih aktivnosti na sprovođenje mirnog rješenja. Od civilnih organizacija i agencija se traži da pruže pomoć visokom predstavniku u vršenju njegovih odgovornosti pružanjem svih informacija bitnih za njihove operacije u BiH;
g) olakšati, ukoliko procijeni da je to potrebno, prevazilaženje svih teškoća koje nastanu u vezi sa civilnim sprovođenjem;
d) učestvovati na sastancima organizacija donatora, posebno onim koji budu posvećeni pitanjima rehabilitacije i obnove;
đ) periodično izvještavati Ujedinjene nacije, Evropsku uniju, Sjedinjene Države, Rusku Federaciju i druge zainteresovane vlade, strane i organizacije o napretku u sprovođenju mirovnog sporazuma u vezi sa zadacima predviđenim ovim sporazumom;
e) davati smjernice i primati izvještaje od Komesara za međunarodne policijske snage ustanovljene Aneksom 11 Opšteg okvirnog sporazuma.
Pored ovih, visokom predstavniku su Aneksom 10 data i ovlašćenja sazivanja i predsjedavanja tzv. zajedničkom civilnom komisijom u BiH, osnivanja podređenih zajedničkih civilnih komisija na lokalnim nivoima te učestvovanje na sastancima Zajedničke vojne komisije i davanje savjeta toj komisiji o pitanjima političko-vojne prirode. Dakle, nijedna odredba Dejtonskog mirovnog sporazuma ne daje bilo kakvo ovlašćenje visokom predstavniku da čini bilo šta od onoga što je on ovdje (od)radio.
Do sada je ovdje bilo sedam visokih predstavnika: Karl Bilt iz Švedske (decembar 1995 – jun 1997), Karlos Vestendorp iz Španije (jun 1997 – jul 1999), Volfgang Petrič iz Austrije (avgust 1999 – maj 2002), britanski lord Pedi Ešdaun (maj 2002 – januar 2006), njemački diplomata Kristijan Švarc-Šiling (januar 2006 – jul 2007), slovački diplomata Miroslav Lajčak (jul 2007 – mart 2009) te austrijski diplomata Valentin Incko (od marta 2009. godine do danas). Svaki od njih je zloupotrebom prava nametao brojne akte, od kojih sam u ovom dijelu izdvojio sljedeće.
Svakako da najvažniji primjer samovolje visokog predstavnika predstavlja njegov akt donesen radi sprovođenja odluke Ustavnog suda BiH o tzv. konstitutivnosti naroda. Sve što je s tim u vezi učinio visoki predstavnik predstavlja školski primjer jedne ustavne patologije, u vidu propisivanja pojma vitalni nacionalni interes, procedure usvajanja propisa i drugih akata u Vijeću naroda, kvotama ministara u Vladi Republike Srpske iz reda određenog naroda i brojne druge odredbe koje su ostale sve do danas. Kako bi se nametnula ova ustavna patologija, čiji korijeni se nalaze u pomenutoj odluci Ustavnog suda BiH, upregnut je visoki predstavnik, koji je u stvari odredio kako će glasiti odredbe o konstitutivnosti naroda u Ustavu Republike Srpske. Učinio je to tadašnji visoki predstavnik Volfgang Petrič njegovom odlukom broj 81/01 od 11. januara 2001. godine. Tom odlukom visoki predstavnik je obavezao ustavne komisije entitetskih parlamenata da pripreme prijedloge za primjenu navedene odluke Ustavnog suda BiH. Dakle, takva odluka, donesena zloupotrebom ustavnosudijskih ovlašćenja, uzima se kao datost pa visoki predstavnik pomenutim parlamentarnim komisijama nalaže da je prihvate kao takvu i da prijedlog novih odredaba entitetskih ustava bude u skladu sa njom. No, visoki predstavnik se ne zadržava na tome, već on projektuje i sadržaj budućih ustavnih “rješenja” a propos pomenute neustavne odluke Ustavnog suda BiH. O tome na svojevrstan način svjedoče riječi tadašnjeg visokog predstavnika Volfganga Petriča izrečene u intervjuu sarajevskom listu Dani, broj 214 od 13. jula 2001. godine. Naime, u tom listu se u vezi s ovim kaže da je Volfgang Petrič odbacio optužbe (kurziv u citatu je moj):
“…da je njegov angažman na provođenju Odluke Ustavnog suda o konstitutivnosti Srba, Hrvata i Bošnjaka na cijelom prostoru BiH morao biti veći, argumentima da je ipak on ustanovio ustavne komisije u oba entiteta, dodavši im i ‘Ostale’ koji Odlukom Ustavnog suda nisu pokriveni. Petrič naglašava da su na osnovu njegove odluke u RS-u Bošnjaci i Hrvati konstitutivan narod sa pravom veta, a i Srbi u Federaciji…”.
(Citirano prema: https://www.bhdani.ba/portal/arhiva-67-281/214/t21414.shtml. Pristup od 31.1.2017. godine)
Dakle, ovime je visoki predstavnik sasvim jasno priznao da je, u stvari, on taj čijom odlukom je nametnuto da su u Republici Srpskoj Bošnjaci i Hrvati konstitutivan narod sa pravom veta, a Srbi u Federaciji BiH. Zašto je on to učinio? Odgovor na ovo sasvim logično pitanje leži u činjenici da u neustavnoj odluci Ustavnog suda BiH u stvari nema nijedne riječi o, recimo, terminu “vitalni nacionalni interes konstitutivnih naroda” ili o tome da u Republici Srpskoj umjesto dotadašnjeg samo jednog zakonodavnog organa (Narodne skupštine) mora postojati još jedan takav organ (Vijeće naroda) sa, u suštini, ustavotvornim i zakonodavnim ovlašćenjima. Kako toga nema, onda je visoki predstavnik navedenom odlukom nametnuo sljedeće (kurziv u citatu je moj):
“2. Ustavna komisija Predstavničkog doma Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine i Komisija za ustavna pitanja Narodne skupštine Republike Srpske su nadalje, za vrijeme prelaznog perioda, dok ne dođe do implementacije Odluke (misli se na pomenutu odluku Ustavnog suda BiH – moja opaska), dužne da djeluju na takav način da u Federaciji Bosne i Hercegovine, odnosno u Republici Srpskoj, osiguraju punu zaštitu vitalnih interesa konstitutivnih naroda i ostalih za vrijeme tog perioda i da se, u skladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, onemogući diskriminacija na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine.
3. Navedene ustavne komisije se sazivaju u Federaciji Bosne i Hercegovine i u Republici Srpskoj, najkasnije u roku od sedam dana od dana objavljivanja ove odluke u ‘Službenom glasniku BiH’
4. … navedene komisije će biti sastavljene od jednakog broja predstavnika iz svakog konstitutivnog naroda Bosne i Hercegovine, uključujući i predstavnike ostalih.
5. Svaka komisija se sastoji od 16 članova koje imenuje Visoki predstavnik … a u okviru tog broja mogu se imenovati i eksperti i to izvan sastava poslanika. Visoki predstavnik takođe imenuje predsjedavajuće obje komisije.
6. Predsjedavajući Predstavničkog doma i Doma naroda te predsjedavajući Narodne skupštine Republike Srpske, nadležnim komisijama upućuju primjerke zakona, propisa ili odluka koje Vlada ili drugi predlagač uputi na razmatranje.
7. U slučaju da bilo koja tri člana navedenih komisija smatraju da je zakon, propis ili odluka vlade, koja je donesena ili se predlaže njeno donošenje u narednom periodu i u navedenom prelaznom periodu u entitetu, štetna za vitalne interese konstitutivnih naroda ili ostalih ili prijeti da ih naruši …., predsjedavajući nadležne komisije saziva sastanak komisije….
10. U slučaju da ustavna komisija ne uspije da u utvrđenom roku postigne dogovor koji će dobiti podršku većine članova iz svakog konstitutivnog naroda i ostalih, komisija odmah putem svog predsjedavajućeg podnosi zahtjev Kancelariji Viskog predstavnika kako bi Visoki predstavnik konačno riješio pitanje na način koji on bude smatrao ispravnim…”.
Zanimljivo je da je visoki predstavnik iz reda “ostalih” u ovu komisiju u Republici Srpskoj imenovao Branka Moraita i Mihajla Brelaka. S tim u vezi je činjenica da je nakon toga visoki predstavnik imenovao Branka Moraita i za sudiju neustavno uspostavljenog Suda BiH, što je Morait takođe prihvatio, dok je Mihajlo Brelak koju godinu kasnije postao sudija Okružnog suda u Banjaluci.
Citiranom odlukom visoki predstavnik je ovu komisiju uveo u zakonodavnu proceduru kao zakonodavca, iako o tome nema ni slova u Ustavu BiH, a ni u ustavima entiteta, čime će iz ovih komisija, kao svojevrsnog nukleusa, nići ono što se danas u Republici Srpskoj zove Vijećem naroda.
Najzad, istom odlukom visoki predstavnik je u proceduru donošenja bilo kog akta uveo pojam ne samo tzv. vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda, već i tzv. vitalnog interesa ostalih, što znači i nacionalnih manjina. Tako je stvorena jedna izopačena situacija, kakve nema u uporednom ustavnom pravu, a koja i do danas perzistira u Republici Srpskoj, da i nacionalne manjine mogu blokirati donošenje ustava, zakona, kao i drugih propisa i akata.
Ovaj svojevrsni sarkazam visokog predstavnika je pojačan činjenicom da on u tački 12. pomenute odluke kaže da “Namjera ove odluke nije … naznaka načina na koji će se navedena djelimična Odluka Ustavnog suda provesti putem izmjena i dopuna Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske”. Međutim, upravo suprotno, tom odlukom on je bio taj koji je stvarno naredio kako će u tom dijelu glasiti odredbe entitetskih ustava vezano za tzv. konstitutivnost naroda, što je na kraju i potvrđeno činjenicom da “rješenja”, koja s tim u vezi i danas postoje u ustavima entiteta, u bitnom odgovaraju prethodno citiranim dijelovima odluke visokog predstavnika od 11. januara 2001. godine.
Drugi strateški važan akt nametnut od strane visokog predstavnika u vezi je sa osnovama finansijskog sistema i finansijske stabilnosti Republike Srpske. Riječ je o aktu koji je 2003. godine nametnuo tadašnji visoki predstavnik Pedi Ešdaun, a tiče se izvora finansiranja Republike Srpske, tačnije njenog potpunog razvlašćivanja u pogledu poreza na dodatu vrijednost koji predstavlja najvažniji prihod u njenom budžetu. Iz člana 3. Ustava BiH jasno proizlazi kako je ova materija izvorno u isključivoj nadležnosti entiteta, zbog čega članom 8. stav 3. tog ustava i jeste propisano da će Federacija BiH obezbijediti dvije trećine, a Republika Srpska jednu trećinu prihoda potrebnih za budžet BiH. Iz upravo rečenog proizlazi da, osim saveznog budžeta, institucije na nivou BiH nemaju nadležnost za donošenje nekog drugog saveznog propisa, a naročito nemaju nadležnost da uvedu bilo kakav porez na saveznom nivou. Umjesto toga, Ustavom BiH je zamišljeno da se sva pitanja u oblasti finansija i finansijske politike uređuju entitetskim propisima, uz jedinu obavezu entiteta da u omjeru određenom saveznim ustavom iz svojih poreza i drugih budžetskih prihoda obezbijede prihode za budžet BiH. Međutim, uprkos takvoj jasnoj ustavnopravnoj poziciji i ovdje su vlasti Republike Srpske, predvođene tadašnjim premijerom Republike Srpske i liderom Partije demokratskog progresa dr Mladenom Ivanićem (bio premijer Republike Srpske od januara 2001. do januara 2003. godine), pristale da se razvlasti Republika Srpska tako što će na nivo BiH biti preneseno uređivanje svih pitanja vezanih za uspostavljanje poreza na dodatu vrijednost i sistema indirektnog oporezivanja. Istina, i u ovom slučaju aktivnu ulogu je imao visoki predstavnik u BiH Pedi Ešdaun, ali nakon što je prethodno pripremljen teren u Republici Srpskoj čije vlasti su najprije pristale da se ova materija u cijelosti prenese sa Republike Srpske na nivo BiH. Potom je Pedi Ešdaun svojom odlukom od 12. februara 2003. godine nametnuo Komisiju za politiku indirektnog oporezivanja, davši joj u zadatak (koji je ova komisija revnosno ispunila) da, između ostalog, izradi zakone o spajanju dotadašnjih entitetskih carinskih uprava u jedinstvenu carinsku upravu BiH, kao i da izradi zakon o uspostavljanju jedinstvenog poreza na dodatu vrijednost te uspostavljanju Uprave za indirektno oporezivanje koja će biti organ na nivou BiH. U ovu komisiju visoki predstavnik je imenovao predstavnike Savjeta ministara BiH, Vlade Republike Srpske, Vlade Federacije BiH te Vlade Brčko distrikta. Posljedica ovakve podaničke politike predstavnika iz Republike Srpske ogleda se u sljedećem. Naime, da nije došlo do prenosa ove njene nadležnosti Republika Srpska bi, imajući u vidu slovo Ustava BiH, mogla da na svojoj teritoriji uvede porez na dodatu vrijednost i da uređuje sva pitanja s tim u vezi. No, nakon što je razvlašćena od toga, Republika Srpska je dovedena u poziciju da se u instituciji na nivou BiH određuje poreska stopa i formula po kojoj će se Srpskoj dodjeljivati dio sredstava prikupljenih na njenoj teritoriji po osnovu poreza na dodatu vrijednost, i to nakon što se od tih sredstava najprije podmire finansijske potrebe institucija i organa na nivou BiH, kao i međunarodne obaveze BiH.
Najzad, izdvojio bih još jedan akt visokog predstavnika iz 2003. godine, kojim su položeni temelji za nestanak Vojske Republike Srpske i razvlašćivanje Republike Srpske od njenih ustavnih nadležnosti u oblasti odbrane. Radi se o odluci Pedija Ešdauna od 9. maja 2003. godine, kojom je osnovao Komisiju za reformu odbrane. Cilj koji je pomoću ove komisije želio postići visoki predstavnik je da predstavnici vlasti u Republici Srpskoj ugase Vojsku Republike Srpske i da sve nadležnosti Republike Srpske u sferi odbrane prenesu na nivo BiH, do čega će i doći tokom 2004. i 2005. godine. No, navedenom odlukom visokog predstavnika trasiran je i put u NATO. Ovo stoga što je članom 2. odluke od 9. maja 2003. godine visoki predstavnik Pedi Ešdaun doslovno nametnuo obavezu Komisiji za reformu odbrane (u kojoj je, zajedno sa Rafi Gregorijanom, jednu od ključnih uloga kao njen kopredsjedavajući imao Nikola Radovanović iz Republike Srpske) da se prilikom razmatranja pravnih mjera za reformu dotadašnjih odbrambenih struktura rukovodi principom prema kojem te strukture moraju biti usklađene sa evro-atlantskim standardima. Ova komisija je u izvještaju iz septembra 2005. godine predložila da se formiraju oružane snage BiH kao jedina vojna sila, što je značilo ukidanje Vojske Republike Srpske. Ista komisija je dalje predložila da ta jedina vojna sila bude kompatibilna sa NATO, što je značilo i predlaganje članstva u NATO savezu. Najzad, u izvještaju je predloženo da Ministarstvo odbrane Republike Srpske i sve komande Vojske Republike Srpske budu ukinute sa 1. januarom 2006. godine (izvještaj navedene komisije je dostupan na http://mod.gov.ba/files/file/dokumenti/Izvjestaj-2005-bs.pdf). Da tragedija bude veća, Narodna skupština Republike Srpske se prema ovome ponijela na konformistički način, jer je 2005. godine usvojila preporuke kojima je, između ostalog, dala podršku članstvu BiH u NATO. Većinu u Narodnoj skupštini Republike Srpske u to vrijeme je činila koalicija Srpske demokratske stranke i Partije demokratskog progresa, a predsjednik Republike je bio Dragan Čavić, koji je takođe dao bezrezervnu podršku ukidanju Vojske Republike Srpske i članstvu u NATO-u. Iako je tada bio opozicija u Narodnoj skupštini, svoju podršku svemu tome dao je i Savez nezavisnih socijaldemokrata Milorada Dodika.
(Argumenti)
