PIŠE: Mr Dijana Gušić
Bosna i Hercegovina je jedna od šest država nastala raspadom Jugoslavije. Nažalost, otcjepljenje Bosne i Hercegovine je rezultiralo najvećim krvoprolićem od Drugog svjetskog rata. Rat u Bosni i Hercegovini je završen potpisivanjem Dejtonskog mirovnog sporazuma koji je postavio temelje jednoj od najkompleksnijih država na svijetu, svakako u Evropi.
Pored toga, u Bosni i Hercegovini su stvorene takozvane „ad hoc“ institucije, poput Kancelarije visokog predstavnika, koje su takođe jedinstvene u svijetu i čije djelovanje često podsjeća na eksperimentalizam. Danas, skoro 20 godina od kraja rata, radikalna podjela i politička kriza u Bosni i Hercegovini nimalo ne jenjavaju, čak se intenziviraju.
To ne samo da sprječava razvoj same države, čiji narod već decenijama ne može da dočeka bolji život, već, kao što će ovaj rad pokazati, ima i duboke implikacije na situaciju u regionu, Evropi, pa čak i u svijetu.
Suverenitet i država
Kako bi se započela bilo kakva diskusija o suverenitetu Bosne i Hercegovine, neophodno je prethodno ustanoviti šta predstavlja sam pojam suvereniteta. To je samo po sebi težak zadatak, o kojem se već vijekovima vode opširne diskusije.
Sama riječ suverenitet potiče iz srednjovjekovnog latinskog, od riječi „supreamus“, što znači vrhovni, nadređeni. Iako se iz same riječi može donekle naslutiti o čemu je riječ, suverenitet je veoma apstraktan i kompleksan koncept koji zahtijeva dublju analizu.
U uvodu u svoj članak o suverenitetu, enciklopedija Britanika navodi da je suverenitet „jedan od najkontraverznijih pojmova u političkim naukama i međunarodnom pravu“. Uprkos poteškoćama u definiciji, kojima će biti posvećene prve stranice ovog rada, suverenitet je jedan od ključnih koncepata međunarodnog prava.
„Pojam, odnosno postulat suvereniteta je u 19. vijeku igrao legitimističku i strukturalnu ulogu u stvaranju i konceptualizaciji moderne nacionalne države, kao i u stvaranju međunarodnog sistema“. Prema tome, suverenitet je neraskidivo povezan sa još jednim pojmom, koji je takođe teško definisati – pojmom države. Autori često navode da bez suvereniteta ne može postojati ni država. Stoga smatram da je svrsishodno početi sa kratkim istorijskim pregledom pravno-političkog karaktera i razvoja države, kroz koji će i sam pojam suvereniteta postati jasniji.
Pojam i stvaranje države i uloga suvereniteta : Akademik Rajko Kuzmanović ovako opisuje državu: „Državna vlast je poseban društveni odnos koji se manifestuje u pravu jednoga subjekta (države ili pojedinca – vlastodršca) da donosi odluke, te obavezi svih drugih na teritoriji države da ih poštuju i provode“.
Suštinski tačna, ova definicija samo grebe površinu ogromne civilizacijske tvorevine koju nazivamo država. Država u modernom smislu, pa samim tim i suverenitet, postoje svega nekoliko vijekova. Međutim, organizovane administrativne strukture, sa nadređenima i potčinjenima, kakve Kuzmanović opisuje, postoje od kako je same civilizacije.
Zbog toga će se, radi izbjegavanja konfuzije, u nastavku teksta sve ove strukture nazivati državom, iako je ona relativno moderna pojava. Prvo pitanje koje se postavlja je zašto je uopšte došlo do stvaranja države?
Poznato je da su izvorne ljudske zajednice svoj život obezbjeđivale sakupljanjem plodova i lovom, što je uzrokovalo nomadski način života manjih grupa ljudi. Kako su te grupe rasle, bilo je sve teže održavati taj način života jer sakupljanje i lov nisu mogli da izdržavaju veće zajednice. To je prouzrokovalo potrebu da se sirovine za preživljavanje obezbjeđuju ne samo sakupljanjem iz prirode, već da se organzuje njihova proizvodnja, što je rezultiralo razvojem poljoprivrede i stočarstva.
Smatra se da su prve civilizacije nastale na prostoru Bliskog istoka, što potvrđuju arheološki spomenici, kao i činjenica da veliki dio agrarnih kultura i domaćih životinja potiče sa prostora takozvanog „plodnog polumjeseca“, koji počinje u dolini Nila, ide preko prostora današnjeg Izraela, Sirije i Iraka i završava se ušćem rijeka Tigra i Eufrata u Persijski zaliv.
Zbog klimatskih uslova ovog područja ne čudi da su prve države nastale upravo ovdje. Naime, usljed nedostatka redovnih kiša, ljudske zajednice na tom prostoru su morale da iskoriste vodni potencijal velikih rijeka Nila, Eufrata i Tigra da bi mogli da održe poljoprivredu i stočarstvo. Navodnjavanje je složen proces koji zahtijeva ne samo određene naučne i tehnološke preduslove, već i visok stepen organizacije i koordinacije, što je dovelo do pojave hijerarhizacije društva na, laički rečeno, one koji organizuju i oni koji rade.
Ovo je veoma bitan trenutak u istoriji, jer se time postavljaju temelji države.
Postoje i druge teorije, koje ističu da je „organizacija političke vlasti od početka imala prvenstveno napadačko-odbrambenu funkciju“[2]. Iako karakter države više nije isključivo ovakvog karaktera, on se u velikoj mjeri zadržao i danas.
Bilo kako bilo, odgovornost organizovanja i nadgledanja ovih ranih struktura sa sobom su nosili određenu moć, koju su vladajuće klase htjele da zadrže za sebe, što je dovelo do potrebe legitimizacije vlasti. Legitimizacija vlasti je jedan od mnogih načina da se objasni koncept suvereniteta. Ko se nalazi na vlasti i zbog čega su suštinska pitanja na koja suverenitet treba da da odgovor. Suverenitet je po svojoj prirodi ne samo veoma apstraktan pojam, već podrazumijeva i određenu sakralnu dimenziju, čak i danas. Ni ovo ne treba da čudi s obzirom da je državna vlast dugo bila legitimisana kroz više sile.
Objašnjavajući teorije suvereniteta, Kuzmanović hronološki predstavlja promjene koje je taj pojam pretrpio u posljednjih bezmalo dva i po milenijuma, a koje će sada, iz praktičnih razloga, biti sažete u dva tematska dijela.
Prvi dio predstavlja duhovni suverenitet, koji potiče od neke vrste božanstva. Prvi koji su počeli da praktikuju ovu vrstu legitimacije vlasti su bili stari Egipćani, čiji su faraoni imali božanski karakter. „Bog je bio suveren, a u njegovo ime na zemlji (u državi) suveren je bio faraon“. U Rimskom carstvu je vladala slična predstava imperatora, koji su bili doživljavani kao „gospodari i bogovi“. Međutim, i prije toga, za vrijeme Rimske republike, republički sistem, oličen u Senatu, je takođe bio usko povezan sa religijom i u njoj je nalazio svoju legitimaciju.
Nakon raspada (zapadnog) Rimskog carstva, u Evropi je uslijedio period koji se naziva srednji vijek, u kojem su nastale mnoge države koje postoje i danas. „U srednjem vijeku (XII – XVI vijeka) primijećeni su ozbiljni pokušaji da se utvrdi (locira) mjesto suvereniteta, odnosno da se precizira njegov nosilac i sadržaj“.
Za razliku od egipatskih i rimskih mnogobožačkih panteona, Evropa u srednjem vijeku postaje skoro isključivo hrišćanska, što onemogućava koncept vladara kao boga. To pak još uvijek ne znači da suverenitet gubi svoju sakralnu prirodu, već se prilagođava novoj dominantnoj monoteističkoj religiji. Dominantne struje u srednjem vijeku su teokrate i kanonisti. Prvi su bili mišljenja da kraljev mandat potiče od boga, te da je vladar samo njemu odgovoran. Drugi su zastupali tezu u kojoj je država svijetovna stvar, te da samo duhovna vlast, oličena u papi, ima božiji mandat.
Ove dvije struje su bile uzrok sukoba između svjetovnih i duhovnih vladara kroz čitav srednji vijek. Na stranu teorijske diskusije o tome da li vlast pripada kralju ili papi (koji bez sumnje jesu bili moćni), velika moć u srednjem vijeku je ležala i u rukama mnogobrojnih vlastelina, po kojima taj društveni sistem i nosi ime feudalizam.
Ukoliko ovu činjenicu uvrstimo u diskusiju o suverenitetu, postavlja se pitanje da li, u realnom smislu, srednjovjekovni suverenitet stvarno leži u bogu ili kralju, ili u mnoštvu feudalaca, koji su kralju davali moć? Paralela se može povući sa modernim federalnim državama, o kojima će biti riječi nešto kasnije.
Tranzicija iz srednjeg u novi vijek (koji počinje oko 1500. godine), je u mnogome i tranzicija iz srednjovjekovne u modernu državu, te je zbog toga posebno relevantan za ovu diskusiju. Početkom novog vijeka u zapadnoj Evropi se dešava pokret crkvene reformacije, koji izazivaju velike religijske sukobe između katolika i protestanata. U ovom kontekstu religioznih sukoba, dva događaja imaju posebnu važnost: Vartolomejska noć i Vestfalski mir.
Vartolomejska noć je naziv za veliki masakr nekoliko desetina hiljada francuskih protestanata od strane katolika, 1572. godine. Ta tragedija, iako sama po sebi nije relevantna za teorije suvereniteta, izazvala je brojne reakcije, među kojima je bilo i objavljivanje knjige „Republika“ četiri godine kasnije od strane francuskog pravnika Žana Bodena: „Bodenova doktrina apsolutnog suvereniteta, (…) je produkt masakra na dan Svetog Vartolomeja“.
Žan Boden je „utemeljio modernu teoriju o suverenitetu, (…) koja je do tada najpotpunija, a do danas u nekim elementima neprevaziđena“, u čemu se slaže većina savremenih teoretičara. On u svojim tezama stvara ideju centralizovane države pod kontrolom jednog vladara (kralja, cara), koji „po milosti Božijoj“ vlada nad svima i kome je potčinjena čak i crkva.
Bodenove ideje treba shvatiti kao pokušaj da se obezbijedi jaka centralna vlast koja će garantovati bezbjednost svih svojih građana, bez obzira na religiju i društveni status. Ove teorije su uticale na mnoge Bodenove savremenike i nasljednike, kao što su, između ostalih: Džon Lok (Locke), Tomas Hobs (Hobbes), Volter (Voltaire), Žan Žak Ruso (Rousseau).
Bodenove teze utiču na razvoj monarhističkog sistema koji se naziva apsolutizam, koji se ogleda u apsolutnoj moći suverena da vlada nad svojim narodom, a nad kojim ne postoji nikakva druga svjetovna sila. Apsolutizam (koji je istini za volju više postojao kao ideal, nego kao stvarno političko uređenje u punom smislu te riječi) je izuzetno bitan za moderno shvatanje države, jer se u ovom periodu pojavljuju centralizovane državne institucije, zakoni obavezni za sve na teritoriji države, stajaća vojska i slični elementi državnosti bez kojih je danas teško zamisliti bilo koju državu.
Drugi bitan događaj koji je bio rezultat religijskih sukoba u Evropi bila je serija mirovnih sporazuma kolektivno nazvanih Vestfalski mir, koji je zaključen 1648. godine. Njime je okončan Tridesetogodišnji rat, koji se zbog svog globalnog karaktera (imajući u vidu da su zaraćene strane bile skoro sve evropske sile, koje su imale kolonije širom svijeta) može čak smatrati i svjetskim ratom. Vestfalskim mirom su utvrđeni neki od principa međunarodnog sistema, a to su da je svaka država nezavisna i suverena i da nijedna država nema pravo da se miješa u unutrašnje stvari druge države. Ovi principi su zadržali svoju relevantnost do današnjeg dana.
Posljednji veliki događaj u ovom kratkom istorijskom pregledu, koji je uticao na razvoj suvereniteta, je Francuska revolucija 1789. godine. Revolucionari, koji su sa trona zbacili kralja, 1791. godine, donose ustav u kojem se definiše da suverenitet leži u narodu. Danas je to postulat svih evropskih zemalja i većine zemalja svijeta. Koliko je ta ideja bila radikalna, svjedoči i reakcija svih velikih evropskih sila (monarhija) koje su odmah napale Francusku tražeći povratak kralja. Francuski ustav je počivao na principima takozvanog „društvenog ugovora“, koji su razvili već pomenuti mislioci, Hobs, Lok, Ruso. Društveni ugovor predstavlja dogovor građana i države, prema kojem oni daju državi mandat da čuva mir, red, prava i imovinu građana. Oni se time efektivno odriču dijela svoje slobode, radi višeg dobra.
Na kraju, valja pomenuti i međunarodni sistem, koji bez sumnje ima veliki uticaj na državni suverenitet. Države su uvijek imale neku formu komunikacije među sobom, ali ona nikada nije bila formalno institucionalizovana na globalnom nivou do kraja Prvog svjetskog rata kada je stvorena Liga naroda. Ligu su nakon Drugog svjetskog rata zamijenile Ujedinjene nacije. Ove institucije su forumi država koji služe za rješavanje konflikata i gorućih pitanja. Institucije Ujedinjenih nacija su nadležne za donošenje međunarodnih zakona, od kojih su neki obavezni za sve države, što efektivno znači da im je suverenitet umanjen.
Suverenitet i država u savremenom međunarodnom pravu
Kao što se može zaključiti iz istorijskog presjeka, definisati šta tačno znače država i suverenitet je teško i obimno. Taj zadatak postaje još komplikovaniji, ako se u razmatranje uzmu različite discipline društvenih nauka. Naime, primjera radi, sociologija, političke nauke ili antropologija imaju drugačije viđenje ova dva fenomena od pravnih nauka. „Razlike (između različitih istorijskih i modernih formi država; prim. aut.) su toliko velike da jedan dio današnje političke nauke čak smatra neopravdanim upotrebu izraza država za sve navedene i druge istorijske tipove političke vlasti“. Međutim, da bismo nastavili dalje i počeli polemiku o suverenitetu Bosne i Hercegovine neophodno je imati bar suštinsko shvatanje države i suvereniteta u međunarodnom pravu.
Teorija države oko koje se slažu svi teoretičari dakle ne postoji. Ono oko čega se većina autora slaže je da postoje tri osnovna, „konstitutivna elementa“ koja čine svaku državu, a to su:
1) Postojano stanovništvo
2) Utvrđena teritorija
3) Suverena vlast
Pojedini autori ove elemente nazivaju personalnim (narod), materijalnim (teritorija) i formalnim (politička vlast i suverenitet)[4]. Koliko je ovakvo shvatanje države nepotpuno, govori i činjenica da postoji veliki broj tvorevina u svijetu, koje ispunjavaju sva tri elementa, a ne mogu se smatrati državama u punom, međunarodno-pravnom smislu te riječi. Ovi elementi su međutim bitni, jer se državom ne može smatrati nijedna tvorevina koja ne ispunjava sva tri od ovih elemenata.
Prva dva elementa su opipljiva, pa su time i relativno jasna: grupa ljudi koja naseljava određeni komad zemlje. Međutim i ovdje može biti nejasnoća. Recimo, narod koji živi nomadskim načinom života ne može se smatrati postojanim. Sa druge strane, nemaju sve države u potpunosti jasno definisanu teritoriju. Nama blizak primjer su Srbija i Hrvatska koje vode spor oko međusobne granice na Dunavu. Uprkos tome, državni karakter Srbije i Hrvatske nije doveden u pitanje.
Pitanje suverene državne vlasti je, kao što je već navedeno, daleko kompleksniji. Prije svega, treba razlikovati različite uloge koje igraju različite države, te kompetencije njihove državne vlasti u odnosu na građane. Međutim, S. Savić ukazuje na određene tendencije razvoja moderne države, koji uključuju širenje demokratičnosti, veliko proširivanje državnih kompetencija u odnosu na građane (privatna i javna sfera), sekularizacija, specijalizacija i profesionalizacija.
Iako ove tendencije važe za većinu država na svijetu, treba pomenuti da postoje i izuzeci. Najprecizniji opis političkog uređenja Islamske Republike Iran je teokratija, dok Saudijska Arabija kombinuje teokratiju sa apsolutističkim monarhizmom, što znači da ne ispunjavaju kriterijume demokratičnosti i sekularizacije. Međutim, što se međunarodnopravne perspektive tiče, unutrašnje političko uređenje države ne igra nikakvu ulogu, tako da su Iran i Saudijska Arabija ravnopravni članovi međunarodnog sistema.
Sa druge strane, ono što igra ključnu ulogu u tome da li će međunarodno pravo prepoznati određenu tvorevinu kao državu je faktor suvereniteta. „Svaka država je vlasnik suvereniteta na svojoj teritoriji, i to na ekskluzivan način, što znači da nijedna druga država nema pravo da donosi vrhovne akte na toj teritoriji“, piše Karl Doering (Doehring), te zaključuje: „ova pravna norma (…) pripada obaveznim principima međunarodnog prava“.
Kao što se moglo naslutiti u prethodnom dijelu u kojem se opisivao istorijski razvoj države, kada se govori o suverenitetu, obično se podrazumjevaju dva aspekta: unutrašnji i spoljni. „Suverenitet podrazumeva dve stvari: prvo, suprema potestas, pod kojim se podrazumeva da država nema iznad sebe nikakvu vlast izuzev međunarodnog prava. (…) Drugo, summa potestas, u smislu stvarne, faktičke vlasti na državnoj teritoriji“.
Unutrašnji suverenitet dakle znači da je država sposobna da vrši vlast na svojoj teritoriji donošenjem i implementacijom odluka i zakona. Da bi se ovaj aspekt bolje shvatio pogodna je veoma uticajna teorija njemačkog sociologa Maksa Vebera (Weber). U pokušaju da definiše državu, Veber uvodi tezu monopola nad nasiljem (Gewaltmonopol).
Naime, država jedina ima pravo da na svojoj teritoriji koristi nasilje, a upotreba nasilja je regulisana zakonima i vrši se kroz posebne institucije, kao što je policija. Sa ovim u vezi, možemo se opet vratiti na već pomenute principe društvenog ugovora i zaključiti da su se građani odrekli lične upotrebe sile i prenijeli je na državu. „Cilj je zaštita od nasilja kroz monopolizaciju nasilja“. Nasilje predstavlja garant da će se državne odluke i zakoni poštovati i država još uvijek često poseže za nasiljem da bi ih sprovela.
Spoljni suverenitet je sposobnost države da donosi svoje odluke nezavisno od ostalih država. Ovaj princip, na kome je sazidan međunarodni sistem takođe smo već pomenuli opisujući vestfalski sistem. Nezavisnost od drugih država u donošenju odluka međutim ne znači i apsolutnu nezavisnost, jer su sve države potčinjene međunarodnom pravu, kako ističe Doering: „Suverenitet države znači njenu nezavisnost od drugih država u donošenju odluka, ali ne znači nezavisnost od međunarodnopravnog poretka koji obavezuje sve države“.
U literaturi se pojavljuje i treći aspekt suvereniteta, a to je sintetički, koji je „logička posljedica spoja prethodno navedena dva elementa“. Po Pobriću, sintetički suverenitet se ogleda u mogućnosti države da donosi pravne norme nezavisno od bilo kakvih pravnih ograničenja.
Još jedna tipizacija suvereniteta se vrši na osnovu izvora suvereniteta, dakle na osnovu toga kako država i vlada vrše legitimaciju svoje vlasti. Tako razlikujemo suverenitet koji dolazi od nekog božanstva, ličnosti vladara, odnosno naroda. Ovo su tri osnovna oblika koja su okarakterisala većinu dosadašnjih država, a ti oblici imaju mnoge podvrste, čija relevantnost nije velika za ovu diskusiju, pa nije ni potrebno ulaziti u detalje.
Ono što je veoma bitno pomenuti je polemika oko toga u kolikoj mjeri su moderne države uopšte suverene, odnosno nezavisne u procesu donošenja odluka. Danas je suverenitet u velikoj mjeri ograničen, što formalno, što neformalno. Formalno ograničavanje suvereniteta ogleda se u tome da je većina država u nekom savezu, čija pravila de facto i de jure ograničavaju samostalno donošenje odluka. Pomenimo, na primjer, Evropsku uniju, koja ima veliku zakonodavnu jurisdikciju nad državama članicama.
Ipak, formalno ograničenje suvereniteta je odluka države, koja ulazi u savez i prihvata pravila tog saveza, svjesno se odričući nadležnosti u korist istog. Pravno gledano, daleko veći problem predstavlja neformalno ograničenje suvereniteta, na koje država uglavnom nije sama pristala. Jedan od uzroka je globalizacija. U međunarodnom sistemu, u 20. vijeku se pojavljuje sve veći broj nedržavnih aktera, kao što su veliki poslovni konglomerati (često finansijski jači i uticajniji od većine zemalja), nevladine organizacije, a bitan faktor je i razvoj Interneta, koji je stvorio jedno virtuelno globalno društvo, koje države teško da mogu da kontrolišu.
Na kraju, treba pomenuti da teoretska (idealna) predstava jednakosti svih država na svijetu, pa samim tim i njihova nezavisnost u donošenju odluka, ne odgovara realnom stanju. Činjenica je da postoje jače i uticajnije zemlje koje su sposobne da utiču na druge. Ova činjenica je donekle i formalizovana postojanjem pet stalnih članica Savjeta bezbjednosti Ujedinjenih nacija, koje imaju pravo veta u jedinom međunarodnom tijelu, čije su odluke obavezujuće za sve. (Nastaviće se).
