PIŠE: Mr Dijana Gušić
Bosna i Hercegovina je po mnogo čemu sasvim jedinstvena država i u evropskim i u svjetskim okvirima, počev od načina njenog nastanka, preko šturo definisanog unutrašnjeg uređenja, pa do uloge međunarodne zajednice u njenom funkcionisanju. U ovom dijelu biće predstavljene ključne institucije i pravni temelji na kojima počiva Bosna i Hercegovina.
Pregled koji slijedi je čisto deskriptivan, što je bitno zbog toga što prvo treba utvrditi kako bi Bosna i Hercegovina trebalo da funkcioniše, da bismo se u dijelu nakon ovog posvetili njenom realnom funkcionisanju, koje u mnogome odstupa od propisanih normi. Cilj je da se sagleda gdje leži moć odlučivanja, pa samim tim i gdje leži suverenitet.
Način nastanka Bosne i Hercegovine
Vjerovatno najveći razlog zbog kojeg je Bosna i Hercegovina tako specifična država je taj što je nastala na veoma nekonvencionalan način. Naravno, ne treba podsjećati da je Bosna i Hercegovina nastala raspadom Jugoslavije i nakon najkrvavijeg sukoba u Evropi poslije Drugog svjetskog rata. Evidentno je da stvaranje Bosne i Hercegovine nije riješilo većinu političkih, ekonomskih i društvenih problema koji su nastali raspadom stare države i za to postoji serija razloga.
Pravno gledano, možemo naći nekoliko argumentovanih razloga (tokova) nastanka Bosne i Hercegovine. Međutim, veoma bitno pitanje, koje se u literaturi ne pominje često, nije samo kako je nastala Bosna i Hercegovina, već kad? Preciznije, da li je Bosna i Hercegovina nastala proglašavanjem nezavisnosti 3. marta 1992. godine, nakon referenduma, odnosno prijemom u UN, 22. maja 1992. godine, ili je nastala Dejtonskim mirovnim sporazumom, zvanično potpisanim 14. decembra 1995. godine u Parizu?
Zbog čega je ovo uopšte bitno? Iako se radi o svega nekoliko godina, realna situacija na terenu prije rata i pred kraj rata bila je sasvim drugačija, što je naravno ostavilo trajne implikacije na uređenje Bosne i Hercegovine. Osim toga, u ovom pitanju se može vidjeti jedan od glavnih uzroka trajne političke krize u Bosni i Hercegovini, jer ove dvije verzije idu na ruku sasvim drugačijim političkim strujama. Kao što ćemo vidjeti, i jedna i druga verzija imaju svoje pravno uporište.
Ukoliko je prva verzija ispravna, onda je Bosna i Hercegovina stekla suverenitet prije nego što su se formirale jedinice koje će kasnije biti nazvane entitetima. To bi onda značilo da je Bosna i Hercegovina, sa pravne tačke gledišta, u potpunosti nadređena entitetima. „Bosna i Hercegovina je ista ona država koja je kao RBiH proizašla iz dismembracije Jugoslavije i koja je 1992. priznata kao nezavisna država“.
Generalno, ova struja ide na ruku onoj političkoj struji koja se zalaže za unitarnu Bosnu i Hercegovinu, a to su uglavnom bošnjačke partije. Zaista, međunarodno priznanje, kao i volja većeg dijela stanovništva (mada, kao što je prethodno pomenuto, ne i svih konstitutivnih naroda) imaju svoju pravnu težinu u stvaranju države i ne može se poreći da Bosna i Hercegovina ima kontinuitet od 1992. godine. Međutim, kao što se može vidjeti iz prethodnog dijela o suverenitetu i državi, međunarodno priznanje nije dovoljan kriterijum da bi se tvorevina smatrala državom. Činjenica je da Bosna i Hercegovina nije ispunjavala osnovna tri kriterijuma koja čine svaku državu.
Štaviše, da nije bilo intervencije međunarodne zajednice, teško da bi se mogla zamisliti Bosna i Hercegovina u današnjem obliku. To znači da je međunarodno priznanje imalo veću težinu u odluci o stvaranju Bosne i Hercegovine nego dogovor svih njenih konstitutivnih naroda (na kojem počiva većina modernih država). Ova činjenica ostavlja velike implikacije na diskusiju o suverenitetu Bosne i Hercegovine i o tome će biti više riječi u dijelu koji slijedi.
Osim toga, iako Bosna i Hercegovina nesumnjivo ima kontinuitet od 1992. godine ne mora da znači da se radi o apsolutno istoj državi. Primjera radi, Francuska trenutno ima svoju petu republiku, a Austrija drugu, a obje zemlje imaju puno duži kontinuitet od starosti svojih republika. Tako i Bosna i Hercegovina ni de jure ni de facto nije ista država koja je bila 1992. godine.
Ukoliko je druga verzija ispravna, dakle da je Bosna i Hercegovina nastala nakon rata 1995. godine, onda to znači da je ona stvorena voljom i dogovorom zaraćenih strana, koje su imale karakter države, a čiji su nasljednici današnji entiteti. To bi onda značilo da su entiteti, potpisivanjem Dejtonskog mirovnog sporazuma (preko predstavnika) uložili svoj međunarodni subjektivitet u državu i da od njih potiče suverenitet Bosne i Hercegovine. Ova verzija ima uporište u tome da je Bosna i Hercegovina tek tad dobila Ustav, jedinstvenu teritoriju i stanovništvo, kao i da su tad uspostavljeni jedinstveni mehanizmi vlasti. Ova verzija bi išla na ruku političkim strujama koje zagovaraju autonomiju entiteta, a to su prvenstveno srpske partije, kao i hrvatske u nešto manjem obimu.
Kao što smo vidjeli, i jedna i druga strana imaju svoje pravne argumente i to je jedna od onih situacija u kojoj sami pravni argumenti ne mogu dobiti raspravu. Da li će Bosna i Hercegovina težiti ka unifikaciji ili većem stepenu autonomije (ili čak nezavisnosti) entiteta, predstavlja pitanje oko kojeg se već dvije decenije vode žestoke diskusije i zbog toga Bosna i Hercegovina predstavlja svojevrstan gordijev čvor, nerješiv normalnim putem. Prateći ovu metaforu, možemo reći da je „bosanskohercegovački čvor“ riješen voljom (mačem) međunarodne zajednice, a prije svih Sjedinjenih Američkih Država, koje su igrale dominantnu ulogu u završetku rata. Međutim, pitanje je koliko dugo se status quo u Bosni i Hercegovini može održavati voljom stranih faktora?
Ustav Bosne i Hercegovine
Ustav svake države predstavlja njen fundamentalni pravni akt, koji reguliše osnovne odnose u toj državi. „Ustav je jedna od bitnih normativnih formi regulisanja odnosa između društva i čovjeka, odnosa čovjeka prema čovjeku, odnosa institucija međusobno i dr.“. Ustav je po mnogo čemu oličenje i potvrda suvereniteta jedne države i, isto kao suverenitet, posjeduje određenu sakralnu dimenziju.
U normalnim uslovima, ustav svake zemlje mora da ispunjava određene kriterijume, a veoma je važan i način njegovog donošenja. Primjera radi, uprkos kritikama zbog nedostatka transparentnosti u pisanju prijedloga Ustava Republike Srbije[8], taj prijedlog se našao pred građanima Srbije u dvodnevnom referendumu. Nakon pozitivnog izjašnjavanja većine građana, Narodna skupština je usvojila novi Ustav. Takav način donošenja Ustava doprinosi njegovoj legitimnosti.
Da bi se Ustav promijenio, uglavnom nije dovoljna jednostavna većina, već dvotrećinska, da bi se izbjegle političke manipulacije i da bi Ustav bio izraz što većeg broja građana. Zbog toga je u demokratskim društvima loše ako jedna partija ima dvotrećinsku većinu u parlamentu, kao što je to bio slučaj u Mađarskoj pod premijerom Orbanom, čija je partija samostalno promijenila Ustav.
Kao po mnogo čemu drugom, Bosna i Hercegovina je veoma specifična i po svom Ustavu i to iz više razloga. Prije svega, tu je način na koji je Ustav donesen. Naime, Ustav Bosne i Hercegovine je dio Dejtonskog mirovnog sporazuma, odnosno Aneks 4 istog. To znači da nije prošao ustaljenu ustavotvornu proceduru koja podrazumijeva javnu diskusiju između političkih struktura, stručne javnosti i građana.
Dalje, Ustav Bosne i Hercegovine nije napisan u vladi ili parlamentu, kako bi bilo normalno, već je napisan za pregovaračkim stolom za vrijeme mirovnih pregovora. „Naime, kao aneks jednog međunarodnog sporazuma, on (Ustav, prim. aut.) nije nastao kao rezultat političke volje, tj. volje njenih naroda (Srba, Hrvata i Bošnjaka), već nakon četvorogodišnjeg rata, kao produkt <<volje međunarodne zajednice>> i rezultat kompromisa predstavnika svih triju naroda“.
Pored toga, Ustav Bosne i Hercegovine nije konstruisan po kontinentalno-evropskim principima, koji su tradicionalni i za prostor jugoistočne Evrope, već po angloameričkom pravnom principu: „analizirajući pravnu tehniku i metodologiju izrade Dejtonskog mirovnog sporazuma u cjelini, može se, bez sumnje, zapaziti preovlađujući uticaj angloameričke teorije i prakse, konkretno prakse SAD“.
To se može primijetiti i u nakaradnoj terminologiji koja je korišćena u tekstu Ustava. Naime, „Ustav BiH (je) službeno potpisan samo na engleskom jeziku“, uprkos tvrdnji u samom tekstu Ustava da je potpisan i na srpskom, hrvatskom i bosanskom jeziku, dok zvanična verzija na službenim jezicima Bosne i Hercegovine ne postoji.
Možda najbolji primjer ružnog jezika (tj. prevoda) je pojam „parlamentarna skupština“. Razlog zbog tako jakog uticaja američke pravne prakse je, kao što je već pomenuto, dominantna uloga SAD u mirovnim pregovorima, pisanju mirovnog sporazuma, te njegovom potpisivanju i implementaciji. Ova činjenica takođe ima svoje implikacije na pitanje suvereniteta Bosne i Hercegovine i takođe će biti obrađena u idućim dijelovima.
Daljnja karakteristika Ustava Bosne i Hercegovine je to što on ne definiše neke osnovne aspekte koji su karakteristični (čak ključni) za ustave generalno. Recimo, nigdje se ne pominje kakva je priroda države jer je ime Republika Bosna i Hercegovina Ustavom zamijenjena jednostavnim Bosna i Hercegovina, bez ikakvih odrednica. Dalje, u Ustavu jesu opisane državne ingerencije, ali ne i oblik uređenja entiteta, tako da svaki ima svoje sopstveno uređenje. Uprkos tome, u Ustavu Bosne i Hercegovine se mogu prepoznati određeni fundamentalni principi, a oni su:
– Princip demokratije;
– Princip pravne države;
– Princip podjele vlasti;
– Princip zaštite ljudskih prava i sloboda;
– Princip konstitutivnosti naroda;
– Princip složene države.
Većina ovih principa pripada svim modernim demokratskim državama, tako da ne čudi da su inkorporirani i u Ustav Bosne i Hercegovine. Međutim, kako će kasnije biti pokazano, ovi principi, iako djeluju lijepo na papiru, mahom su više teorija nego praksa.
Jedan od aspekata Ustava Bosne i Hercegovine koji je jasno definisan su državne ingerencije. Nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine su, po njenom Ustavu, sljedeće:
1. Spoljna politika;
2. Spoljnotrgovinska politika;
3. Carinska politika;
4. Monetarna politika;
5. Finansiranje institucija i plaćanje međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine;
6. Imigracija, izbeglice i azil;
7. Provođenje međunarodnih međuentitetskih politika i regulacija krivičnih propisa uključujući i odnose sa Interpolom;
8. Uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkih međunarodnih komunikacija;
9. Regulisanje međuentitetskog transporta;
10. Kontrola vazdušnog prometa.
Iz ovih nadležnosti da se zaključiti da je Bosna i Hercegovina u Dejtonu zamišljena kao svojevrsna skeleton država, koja bi ispunjavala uglavnom spoljnopolitičke, kao i neke finansijske zadatke. Važno je istaći da je Ustavom BiH izričito data presumpcija nadležnosti entitetima, tako da su oni nadležni za sve funkcije i ovlašćenja koja nisu Ustavom BiH povjerena institucijama BiH. I ovaj princip veoma ograničene centralne vlasti ima svoje korijene u Sjedinjenim Američkim Državama.
Profesor Svetozar Stiv Pejović o tome piše: „Tvorci Amerike su stvorili državu koja se u mnogome razlikuje od Evrope. Amerika nije demokratija. Amerika je savez suverenih država koje su prenijele dio, i ne više nego dio, svog suvereniteta na centralnu vladu“. S
tavimo li ovu izjavu u kontekst stvaranja Bosne i Hercegovine, postaje jasnije zbog čega bi bilo bitno utvrditi da li je ona stvorena međunarodnim priznanjem ili dogovorom entiteta, koji su, upravo kao i američke savezne države, prenijeli dio svog suvereniteta na centralnu nivo vlasti. I pored američkih državotvornih principa, teško je zamisliti da bi predstavnici Srba, i tada, a i danas, pristali na državu sa više nadležnosti od gorepomenutih. Zbog toga je pitanje revizije ili promjene Ustava goruće političko pitanje u Bosni i Hercegovini.
Administrativna podjela i podjela vlasti
Kao što je već pomenuto, vlast većine modernih država je podijeljena na tri međuzavisne grane: egzekutivnu ili izvršnu (vlada, predsjednik), judikativnu ili sudsku (mreža sudova), te legislativnu ili zakonodavnu (parlament). Iako ovaj sistem sam po sebi nije moderan, on je postao nezamjenjiv dio modernih političkih sistema.
Poučeni lekcijama iz prošlosti u kojima je sva vlast bila koncentrisana u jednoj instituciji ili ličnosti, teoretičari države su razvili princip podjele vlasti da bi spriječili samovolju pojedinca i diktaturu. Ovaj princip je apsolutno esencijalan za demokratske države. Budući da je Bosna i Hercegovina izgrađena na principima demokratičnosti, ona takođe ima ovakvu podjelu vlasti, koja je nešto komplikovanija od ustaljene.
Bosna i Hercegovina je podijeljena na više nivoa vlasti. Tu je prije svega nivo zajedničkih institucija BiH, zatim entitetski, kantonalni u Federaciji Bosne i Hercegovine, te niži nivoi, kao što su gradski i opštinski, te mjesne zajednice.
Na nivou zajedničkih institucija BiH, izvršnu vlast vrše Predsjedništvo i Savjet ministara Bosne i Hercegovine. Predsjedništvo je tročlani gremijum, koji se sastoji od jednog Bošnjaka, jednog Hrvata, koji se biraju neposredno sa teritorije Federacije, i jednog Srbina koji se bira neposredno sa teritorije Republike Srpske, dok Savjet ministara predstavlja pomoćni organ Predsjedništva i reflektuje situaciju u Parlamentu.
On se sastavlja tako što se iz Federacije BiH imenuju 2/3, a iz Republike Srpske 1/3 članova Savjeta Ministara. Mjesto predsjedavajućeg Predsjedništva se rotira, a odluke moraju biti donesene konsenzusom. Zbog nešto dominantnijeg položaja Predsjedništva, a uprkos činjenici da je ova institucija kolegijalna, sistem Bosne i Hercegovine se može okarakterisati kao polupredsjednički, jer je za taj sistem „karakteristična institucija snažnog šefa države, sa značajnim ovlašćenjima i mogućnostima uticaja na ostale političke institucije“.
Legislativna grana vlasti na nivou Bosne i Hercegovine je predstavljena kroz Parlamentarnu skupštinu. Radi se o parlamentu koji ima dva doma – donji i gornji. Donja komora Parlamenta je Predstavnički dom, koji čini 42 poslanika, od kojih se dvije trećine neposredno biraju sa teritorije Federacije BiH, a jedna trećina sa teritorije Republike Srpske, dok se gornji dom naziva Dom naroda, i njega čini 15 delegata, koje delegiraju entiteti iz reda sva tri konstitutivna naroda (Republika Srpska imenuje pet Srba, Federacija Bosne i Hercegovine po pet Hrvata i Bošnjaka).
Da bi Parlamentarna skupština donijela odluku, ona mora da prođe proceduru u oba doma Parlamenta. Veoma važnu funkciju Doma naroda predstavlja „zaštita vitalnog nacionalnog interesa“. Naime, radi se o proceduri u kojoj poslanici određenog konstitutivnog naroda mogu da blokiraju bilo koju odluku Parlamenta. Ovaj mehanizam je ustanovljen kako ne bi dolazilo do preglasavanja jednog od tri konstitutivna naroda i samim tim predstavlja jedan od ključnih preduslova za funkcionisanje veoma specifičnog političkog sistema Bosne i Hercegovine.
Postojanje dva doma Parlamenta na nivou BiH predstavlja svojevrstan kuriozitet, budući da su zemlje sa dvodomnim sistemom uglavnom federalne države, kao što su: SAD, Njemačka ili Austrija. I iz ove činjenice da se zaključiti da je Bosna i Hercegovina, ako ne u imenu, bar u praksi federalna država.
Judikativna vlast na nivou Bosne i Hercegovine je prilično kontroverzna oblast. Naime, Ustavom Bosne i Hercegovine je predviđena samo jedna sudska institucija na BiH nivou, a to je Ustavni sud Bosne i Hercegovine. Kao i drugi sudovi sličnog karaktera drugdje u svijetu, Ustavni sud Bosne i Hercegovine ima za zadatak da tumači Ustav i da garantuje da su državne institucije i zakoni u skladu sa Ustavom.
Međutim, Bosna i Hercegovina je karakteristična po svom Ustavnom sudu, jer u „Ustavni sud Bosne i Hercegovine, uz sve nadležnosti, koje pripadaju ustavnim sudovima i po evropsko-kontinentalnom modelu, uvedena je i apelacijska nadežnost“. To znači da Ustavni sud procesuira i žalbe drugih (nižih) sudova u Bosni i Hercegovini, a u vezi sa pitanjima iz Ustava BiH.
Razlog zbog kojeg je sudska vlast kontroverzna oblast je to što je 2000. godine tadašnji visoki predstavnik Volfgang Petrič (Wolfgang Petritsch) donio odluku kojom se uspostavlja Sud Bosne i Hercegovine. „Svrha postojanja tog suda je u egzistiranju složene države Bosne i Hercegovine, koja ima određene organe i organizacije na nivou Bosne i Hercegovine, postoje ponekad sporovi između entiteta, između entiteta i Brčko distrikta, potrebno je rješavati u pojedinim situacijama sukobe nadležnosti, kao i sporove vezane za izbore na nivou Bosne i Hercegovine“.
Odluku visokog predstavnika je „ozvaničila“ Parlamentarna skupština dvije godine kasnije, međutim način uspostavljanja ovako bitne institucije, ma koliko ona bila logična i neophodna, kao i nedostatak ustavnog uporišta, predstavljaju ozbiljnu povredu suvereniteta Bosne i Hercegovine i demokratskog principa na kojima (bar normativno) počiva ova država. Prije svega, predstavnici iz Republike Srpske nikad se nisu pomirili sa postojanjem Suda Bosne i Hercegovine, što se vidi i po najavi referenduma po pitanju postojanja Suda i Tužilaštva Bosne i Hercegovine.
Ispod BiH nivoa slijedi entitetski nivo. Kao što je već pomenuto, Bosna i Hercegovina je sastavljena od dva entiteta: Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine. Kao što smo vidjeli, mnoge institucije i pravne odredbe Bosne i Hercegovine počivaju na anglo-američkom pravnom principu, pa tako i sama riječ „entitet“ potiče iz engleskog jezika i ugrubo prevedeno znači tijelo, odnosno biće.
U engleskoj pravnoj terminologiji riječ entitet se ne odnosi samo na administrativne cjeline, štaviše Bosna i Hercegovina je vjerovatno jedina država na svijetu koja se sastoji od entiteta. Naziv „entitet“ je zanimljiv zbog toga što je neutralan, jer je sve sačinjeno od neke vrste entiteta. Ovim se vjerovatno namjerno htio izbjeći neki od određenijih termina, kao što je republika, država, kanton ili zemlja, koji bi davali entitetima osjećaj veće autonomije u odnosu na centralnu državu.
Bilo kako bilo, Bosna i Hercegovina je sastavljena iz dva dijela. Republika Srpska je osnovana 1992. godine, dok je Federacija Bosne i Hercegovine, kao savez bosanskih Hrvata i Bošnjaka stvorena Vašingtonskim ugovorom 1994. godine. Razlika u političkim uređenjima ove dvije jedinice jasno ukazuje na njihov odvojeni razvoj.
Naime, sudeći prema strukturi njenih institucija, Republika Srpska ima oblike centralizovane države, što znači da ima jedan dom parlamenta – Narodnu skupštinu Republike Srpske ( u okviru koje djeluje i Vijeće naroda, a u cilju zaštite vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda), zatim umjereno jaku instituciju predsjednika, kojeg stanovnici Republike Srpske biraju direktno, te Vladu Republike Srpske, koja je odgovorna za dnevnu politiku.
Prema Markoviću, i Republika Srpska je uređena kao polupredsjednički sistem, kao i sama Bosna i Hercegovina. Veoma razvijena mreža sudova, takođe sa visokim stepenom nadležnosti, takođe ukazuje na državotvorni karakter entiteta. Republika Srpska ima 5 okružnih sudova, 19 osnovnih, 5 okružnih privrednih sudova, jedan Viši privredni sud u Banjoj Luci, te Vrhovni i Ustavni sud.
Sa druge strane, struktura Federacije Bosne i Hercegovine je sasvim drugačija, što je refleksija odnosa između Bošnjaka i Hrvata u tom entitetu. Naime, Vašingtonskim sporazumom su se udružile hrvatske i bošnjačke snage, ne iz želje, već više iz potrebe. Zbog toga je i sama Federacija Bosne i Hercegovine, kako joj i ime kaže, veoma federalizovana administrativna jedinica u kojoj bi Bošnjaci i Hrvati trebalo da igraju podjednaku ulogu, što u stvarnosti nije slučaj. Federacija Bosne i Hercegovine se sastoji iz 10 kantona, od kojih svaki ima svoj ustav, vladu, parlamente i sudove.
Na federalnom nivou Federacija Bosne i Hercegovine ima dva doma parlamenta: Zastupnički dom (donji dom) i Dom naroda (gornji dom u kojem sjede delegati konstitutivnih naroda). Vlada Federacije Bosne i Hercegovine mora da odgovara političkoj situaciji u parlamentu, što znači da većina bira. Veoma bitna razlika između Federacije Bosne i Hercegovine u odnosu na Republiku Srpsku i Bosnu i Hercegovinu je to što predsjednika Federacije Bosne i Hercegovine, koji ima male nadležnosti, i još manji javni profil, bira parlament, a ne birači direktno.
Osim toga, u Federaciji Bosne i Hercegovine veliku ulogu igraju i potpredsjednici, koji potiču iz druga dva konstitutivna naroda, „budući da (predsjednik) većinu nadležnosti vrši zajedno s njima“. Sve ovo ukazuje da Federacija Bosne i Hercegovine ima parlamentarni sistem vlasti. Treba još naglasiti činjenicu da je Zastupnički dom jedina vrhovna institucija koja se bira direktno, što ukazuje na određeni demokratski deficit u Federaciji Bosne i Hercegovine.
Što se judikative tiče, Federacija ima 10 kantonalnih sudova, koji su svojevrstan pandam okružnim sudovima u Republici Srpskoj. Ispod njih se nalazi 31 opštinski sud.
Naravno, velike razlike između Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine ne prestaju samo na institucionalnom nivou. Iako direktno ne pripadaju temi ovog rada, treba pomenuti i pozamašnu razliku u samopercepciji ova dva entiteta. Naime, predstavnici Republike Srpske konstantno insistiraju na autonomiji, dok se Bosna i Hercegovina stavlja u drugi plan. Ovakvo osjećanje ne postoji u institucijama Federacije Bosne i Hercegovine, što opet ukazuje na potčinjen položaj hrvatskog naroda, koji takođe teži većoj autonomiji.
Na kraju ovog dijela, treba pomenuti i fenomen Brčko distrikta, koji je formalno stvoren odlukom Međunarodnog arbitražnog suda 1999. godine, a faktički uspostavljen godinu kasnije, 8. marta 2000. godine. Prema arbitraži, cijela opština Brčko, koja je djelimično pripadala Republici Srpskoj, a djelimično Federaciji Bosne i Hercegovine, postaje nezavisna od oba entiteta i postaje distrikt koji spada pod nadležnost institucija BiH.
Lingvistika opet ukazuje na uplitanje stranog faktora, jer bi u duhu i srpskog i hrvatskog i bošnjačkog jezika pravilnija formulacija bila Distrikt Brčko, a ne Brčko distrikt. Brčko distrikt je uređen kao jedinica lokalne samouprave, na čelu sa Vladom i gradonačelnikom, te Skupštinom BDBiH, dok su za sudsku vlast nadležni Osnovni sud i Apelacioni sud Brčko distrikta.
Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu
Nakon prethodnog veoma grubog skiciranja političkog sistema Bosne i Hercegovine, možemo zaključiti da se radi o veoma složenoj, asimetričnoj državi, koja je kompleksnija od mnogih država koje su daleko veće od nje. Ova kompleksnost nije odraz hirovitosti, već realna refleksija još kompleksnije prošlosti i međuetničkih odnosa u Bosni i Hercegovini, koji vremenom ne postaju ništa jednostavniji.
Naravno, nije potrebna ni pravna ni politička ekspertiza da bi se zaključilo da politički sistem Bosne i Hercegovine nije idealan, te da postoji dosta prostora za njegovo mijenjanje i unapređivanje, međutim ključna stvar u vezi s ovim je način promjena koji mora biti dogovor svih strana.
U ovako komplikovanom okruženju, ionako kompleksan sistem je dodatno zakomplikovan postojanjem institucije koja je sigurno najkontroverznija institucija u demokratskom svijetu: institucija visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu. Visoki predstavnik se nalazi na čelu Kancelarije visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu, koja, standardno, nosi naziv na engleskom, koji glasi Office of the High Representative, odnosno skraćeno OHR.
Stvaranje institucije visokog predstavnika je definisano Dejtonskim mirovnim sporazumom, tj. Aneksom 10 istog. Međutim, ono što inače veoma šturi Aneks 10 propisuje i ono u šta se Kancelarija visokog predstavnika vremenom pretvorila su toliko različite stvari da čak ne bi bilo ni cinično reći da je sličnost samo u imenu.
Mandat visokog predstavnika je definisan članom 2, Aneksa 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma u ne više od 7 tačaka, po kojima će visoki predstavnik:
a. „Nadzirati provođenje mirovnog rješenja;
b. Održavati tijesne kontakte sa Strankama radi promovisanja njihovog potpunog pridržavanja civilnih aspekata mirovnog rješenja i promovisanja visokog stepena saradnje između njih i agencija koje učestvuju u tom aspektu;
c. Koordinisati aktivnostima civilnih organizacija i agencija u Bosni i Hercegovini da bi obezbijedio efikasno provođenje civilnih aspekata mirovnog rješenja. Visoki predstavnik mora da poštuje njihovu autonomiju unutar područja operacija, dajući im, ako je potrebno, opšte smjernice o uticaju njihovih aktivnosti na provođenje mirovnog rješenja. Od civilnih organizacija i agencija se traži da pomognu visokom predstavniku pri izvršavanju njegovih nadležnosti davanjem svih podataka relevantnih za njihov rad u Bosni i Hercegovini;
d. Olakšati rješenje bilo kakvih poteškoća koje nastaju provođenjem civlnog rješenja, ako visoki predstavnik prosudi da je potrebno;
e. Učestvovati u sastancima organizacija donora, naročito u pitanjima obnove i izgradnje;
f. Periodično izvještavati Ujedinjene nacije, Evropsku uniju, Sjedinjene Države, Rusku Federaciju, te druge zainteresovane vlade, stranke i organizacije o napretku provođenja mirovnog sporazuma u vezi sa zadacima postavljenim u ovom Sporazumu. Davati smjernice i primati izvještaje od komesara Međunarodnih operativnih policijskih snaga, osnovanih Aneksom 11 Opšteg okvirnog sporazuma.“
Dodatno, član 5 istog Aneksa propisuje da: „Visoki predstavik ima konačnu nadležnost interpretacije ovog sporazuma o civilnom provođenju mirovnog sporazuma“.
Iz ovog Sporazuma se može zaključiti da je visoki predstavnik koncipiran kao neka vrsta nadzornog, odnosno savjetodavnog organa. S obzirom na ratna dešavanja u Bosni i Hercegovini, institucija ove vrste ne samo da je bila opravdana, već i poželjna, budući da potpisivanje Dejtonskog mirovnog sporazuma nije riješilo sve međuetničke sukobe u Bosni i Hercegovini.
U takvom okruženju, neutralnost i kredibilitet stranog predstavnika[30] je mogla biti veoma korisna u posredovanju u političkim sukobima jednog mladog i neiskusnog demokratskog društva, kakva je i danas Bosna i Hercegovina. Međutim, kao što će biti demonstrirano u nastavku, vrlo brzo se ispostavilo da institucija visokog predstavnika neće iskoristiti svoj kredibilitet i da neće ubrzati mirovni proces.
Osim već pomenutog mandata, visoki predstavnik je na čelu Upravnog odbora Savjeta (Vijeće) za implementaciju mira, koji se na engleskom naziva Peace Implementation Council. Savjet za implementaciju mira nije predviđen Dejtonskim mirovnim sporazumom i osnovan je na velikoj Mirovnoj konferenciji u Londonu 8. i 9. marta 1995. godine „čiji je cilj bio da se dobije međunarodna podrška za sprovođenje Sporazuma“.
Trenutno, Savjet za implementaciju mira „se sastoji od 55 zemalja i organizacija koje na različite načine pružaju potporu mirovnom procesu – osiguravajući finansijska sredstva, dajući trupe u sastav EUFOR-a, ili izravno provodeći operacije u Bosni i Hercegovini“. U Upravnom odboru sjede predstavnici velikih sila SAD, Rusije, Njemačke, Francuske, Velike Britanije, Italije, Japana i Kanade, te zvaničnici Evropske komisije, Predsjedništvo Evropske unije i Organizacije islamske konferencije, koje predstavlja Turska.
Ove zemlje imenuju visokog predstavnika na prijedlog Evropske unije, a mandat mora da potvrdi Savjet bezbjednosti Ujedinjenih nacija. Upravni odbor se nekoliko puta godišnje sastaje na nivou političkih direktora članica Odbora, te ambasadora članica, i nakon svakog sastanka se objavljuje izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine, te neophodnim budućim koracima. Nešto rjeđe, Upravni odbor se sastaje na ministarskom nivou država članica i ovi sastanci imaju najveći uticaj na političke procese u Bosni i Hercegovini.
Za ovu temu, najvažniji od tih ministarskih sastanaka je onaj održan u Bonu 9. i 10. decembra 1997. godine, jer su ministri na toj konferenciji visokom predstavniku dali veću moć u Bosni i Hercegovini, koja se u javnosti ustanovila pod imenom „bonska ovlašćenja“.
Zaključci Bonske konferencije pozdravljaju namjeru visokog predstavnika da iskoristi svoja krajnja ovlašćenja „u cilju olakšanja razrješenja teškoća putem donošenja obavezujućih odluka, kad on (visoki predstavnik, prim. aut) smatra za neophodno, o sljedećim pitanjima:
a) vrijeme, mjesto i predsjedavanje sastancima zajedničkih institucija;
b) privremene mjere koje stupaju na snagu kad strane nisu u mogućnosti da se dogovore i koje ostaju važeće dok Predsjedništvo ili Vijeće ministara ne usvoji odluku o tom pitanju u skladu sa Mirovnim sporazumom;
c) druge mjere pri osiguranju implementiranja Mirovnog sporazuma u cijeloj Bosni i Hercegovini i njenim entitetima, kao i neometanog rada zajedničkih institucija. Takve mjere mogu uključivati aktivnosti protiv osoba koje obavljaju javnu službu ili funkcionera koji izostaju sa sastanaka iz neopravdanih razloga ili za koje visoki predstavnik smatra da narušavaju pravne obaveze uspostavljene Mirovnim sporazumom ili rokove za njihovo implementiranje.“
Iz ovih (opet veoma šturih) odrednica se može vidjeti da „Bonska deklaracija nije eksplicitno utvrdila ovlašćenje visokog predstavnika da donosi zakone, odnosno da supstituiše zakonodavne organe, već da donosi „privremene mjere“ umjesto Predsjedništva i Savjeta ministara“.
Uprkos tome, „Visoki predstavnik (…) donio je čitav niz odluka kojima je direktno uticao na ustavotvornu, zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, u Bosni i Hercegovini“. Radi se o desetinama donesenih zakona i stotine odluka, koje su donesene u posljednjih 18 godina, od kojih su neke već pomenute, te o smjeni velikog broja postavljenih i izabranih zvaničnika Bosne i Hercegovine, od kojih najveći profil svakako ima smjena tadašnjeg predsjednika Republike Srpske Nikole Poplašena, 1999. godine.
U 20 godina postojanja Bosne i Hercegovine, ona je imala ukupno sedam visokih predstavnika, koji nisu u istoj mjeri koristili svoja ovlašćenja. Karl Bilt (Carl Bildt) i Miroslav Lajčak su nakon službovanja u Bosni i Hercegovini napravili ugledne diplomatske karijere u svjetskim okvirima.
Iz gorepomenutih faktora se može zaključiti da je teza o razlici propisanih i realnih ovlašćenja visokog predstavnika ogromna. Ova razlika, kao i uopšte uloga visokog predstavnika u političkom životu Bosne i Hercegovine je jedan od ključnih argumenata koji potvrđuju slab karakter suvereniteta Bosne i Hercegovine. (Nastaviće se).
